Организация военного управления на стратегических направлениях. Исторический опыт разделения полномочий органов управления военной организации россии

Страница 10 из 10

ВОЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС

Понятие «военное управление » (властно-распорядительная функция органов государственной власти и должностных лиц по управлению людьми, занятыми военной деятельностью) давно закрепилось в научном и политическом языке. Одно из первых его толкований можно найти в «Энциклопедии военных и морских наук» конца XIX в. «Управление военное, - говорится там, - обнимает многочисленные и разносторонние отрасли, для заведования коими учреждаются соответствующие специальные органы…» Широко оно употребляется и в современных официальных документах, например, в Военной доктрине РФ, Федеральных Законах Российской Федерации «Об обороне», «О военном положении» и др. Правда, по духу, а часто и по букве закона речь идет о паре «органы государственной власти и военного управления», или иными словами, об институте управления Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Часто предметом анализа военного управления, если не исключительно, то преимущественно являются вопросы управления войсками. Быть может, логически завершенную формулу этого подхода предложил А.Г. Ермишян. По его мысли, военное управление (в идеале) является составной частью военного искусства, обеспечивается созданием и функционированием военных открытых организационно-технических и автоматических систем управления различного назначения и характера. Ермишян считает, что органами военного управления являются штабы воинских формирований, а также специальные органы – непосредственные исполнительные подразделения, группы или отдельные должностные лица этих штабов. Но если эту фразу понимать буквально, то даже командир, которому подчинен штаб, выводится за рамки системы военного управления.

Однако военное управление - значительно более широкая категория. Ее полное и всестороннее освещение еще не получило должного освещения в литературе. Достаточно сказать, что нет посвященной этому понятию статьи ни в двухтомном Военно-энциклопедическом словаре, выпущенном издательством «Большой российской энциклопедии», ни в издаваемой Военной энциклопедии, семь из восьми томов которой уже вышли в свет. Военное управление предстает как многогранное, многофакторное и многофункциональное явление и уже в силу этого выступает объектом исследования различных отраслей знания: философии и психологии, социологии и педагогики, истории и эргономики, информатики и юриспруденции и т.д. Военно-управленческие проблемы разрабатываются также в рамках исследования операций, теории игр, менеджмента, имиджелогии, маркетинга и многих других прикладных дисциплин.

Свой вклад в изучение военного управления вносит и политология. У нее есть собственный ракурс анализа, в котором можно выделить такие направления: влияние политики на характер, содержание и методы военного управления (политическая детерминация военного управления); политические аспекты военно-управленческих решений (политическое содержание военно-управленческой деятельности); место и роль военного управления в деятельности различных политических акторов (военные императивы политики); военное управление как инструмент реализации политики и фактор повышения ее эффективности (военная политика).

Для того, чтобы последующий разговор был предметен, представляется необходимым определиться в исходных понятиях.

Управление - вид человеческой деятельности, заключающийся в сознательном и целенаправленном воздействии на людей, объекты и – через них – на процессы в интересах придания им желательных параметров функционирования и развития (характера, направленности, динамики и т.п.). Эпитет «военное» характеризует все, связанное с войной и армией, относящееся к войне и армии. А военное управление есть властно-распорядительная функция органов государственной власти и должностных лиц (шире – политических акторов) по управлению людьми, занятыми военной деятельностью. Оно представляет собой особый тип социального регулирования, обеспечивающего создание, сохранение и развитие военной организации
(в широком смысле слова), в количественном и качественном отношении соответствующей реальным угрозам, а также поддержание режима ее деятельности.

Военной деятельностью в государстве заняты лица, функционально и организационно входящие в его военную организацию: а) личный состав вооруженных и военизированных государственных формирований, в том числе иррегулярных; б) представители органов государственной власти и управления, непосредственно занимающиеся вопросами обороны и безопасности страны; в) работники предприятий и учреждений, полностью или частично занятые созданием оружия, боевой техники и обеспечением ими вооруженных сил; г) сами учреждения и органы, относящиеся к военной организации государства.

В этом смысле вполне правомерно выделение военно-хозяйственной, военно-финансовой, военно-научной, военно-административной, военно-педагогической и других видов военной деятельности. Необходимо, однако, иметь в виду, что военный характер они приобретают не потому, что ими занимаются военные люди (можно привести сколько угодно примеров включения в военную деятельность сугубо гражданских лиц и институтов), а потому, что развертываются в интересах обеспечения эффективной боевой подготовки в мирное время и успешного ведения военных действий или специальных операций в случае военного конфликта, которые (боевая подготовка и военные действия) составляют системообразующий элемент военной деятельности, всех ее видов. Отсюда следует, что, с одной стороны, военная деятельность не сводится исключительно к ведению вооруженной борьбы или, как пишет один из авторов, «совокупности организованного применения сил и средств для достижения поставленных целей» и, с другой стороны, не вся деятельность военных, в том числе управленческого звена носит военный характер. Характерно, что в плане проведения общего собрания (военно-научной конференции) Академии военных наук в числе основных вопросов, вынесенных на рассмотрение и обсуждение был поставлен и такой: «Возросший удельный вес и значение социально-политических, экономических, информационных, военно-технических компонентов в организации и осуществлении военного управления».

С. Хантингтон в свое время поставил вопрос: «Существует ли какое-либо специальное умение, присущее всем военным офицерам, но не свойственное ни одной из гражданских групп?» Отвечая на него, он писал: «Особый талант офицера проявляется в руководстве, управлении и контроле организованной массой людей, чьей основной функцией является применение насилия». Еще более жестко эту мысль сформулировал А. Владимиров: «Военный профессионал - это специалист по управлению насилием и им может быть только офицер». С такой категоричностью трудно согласиться.

Во-первых, важнейшие решения по применению вооруженного насилия принимают не профессионалы-офицеры, а политики. Причем речь идет не только о стратегических решениях и высшем военном руководстве страны. Есть немало ситуаций, когда действия командира оперативного и даже тактического звена регламентируются политическими соображениями.

Во-вторых, офицер - лицо командного состава вооруженных сил, как говорится, кадровый военный. Но управлять применением насилия может и младший командир и даже (в народном ополчении, партизанской армии и т.п.) не военный человек.

В-третьих, способность, право и обязанность принимать решение на бой, управлять боем не исчерпывает особенность офицерской, шире – военной профессии. Есть области военной сферы, непосредственно с применением насилия не связанные (создание и поддержание оборонной инфраструктуры, медицинское обеспечение, пенсионная служба, воспитательная работа, связь с общественностью и т.д.). Кстати сказать, это понимает Хантингтон и потому подчеркивает, что деятельность военного офицера отличается от других специалистов, существующих в вооруженных силах. «Тех людей, которые, подобно врачам, не владеют мастерством «управления насилием», но являются членами офицерского корпуса, обычно отличают особые титулы и знаки различия, и они не допускаются на командные должности». Однако военный врач, военный инженер, военный юрист, воспитатель и т.д. не только отличаются от командира (военного офицера), но и имеют общее с ним, отличаясь от гражданского врача, инженера, юриста и т.д. Предназначение, характер вооруженных сил обусловливают те особые обязанности, сферы ответ-ственности, требования и стандарты, которые должны соблюдаться всеми военнослужащими.

Военная деятельность, повторим, не сводится только к применению военного насилия. Соответственно этому и военное управление распространяется на различные сферы, в нем есть моменты экономического и политического, организационного и технологического, правового и педагогического и т.д. характера. С ним органически связаны виды и направления, которые развертываются в военной сфере, но непосредственно не относятся к ведению военных действий и не являются военными в буквальном смысле этого слова. Семантически эти виды обозначаются сложными словами, в которых их основное содержание подчеркивается вторым словом: военно-хозяйственное, военно-финансовое, военно-административное и т.д. виды управления. Ту же часть управления, которая связана с подготовкой и применением насилия, называют без приставки «военное»: стратегическое, оперативное, боевое и т.д. управления.

Соответственно этому, объектами военного управления выступают оборонная сфера и военная организация государства и, следовательно, население, территория, экономика, страны, вся система общественных отношений и институтов, определенным образом упорядочиваемых в интересах обеспечения военной безопасности. При этом управленческие усилия концентрируются на Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах. Их непосред-ственным и прямым объектом выступают военнослужащие и граждане.

В военном управлении неуместны как узковедомственная замкнутость, которая амбициозными претензиями на исключительность и непогрешимость прикрывает свой консерватизм, так и непрофессионализм дилетантов, всегда готовых к сомнительным новациям. Разработка и осуществление новых решений в этой области должны быть результатом равноправного диалога политических и военных деятелей, гражданской и армейской общественности. На годичном общем собрании АВН специально подчеркивалось «многообразие и сложность управленческих вопросов и проблем и необходимость в связи с этим сочетания военных и гражданских специалистов». При этом, однако, нельзя допускать, чтобы предметом политических дискуссий становились сугубо профессиональные вопросы, относящиеся к внутренней компетенции военного руководства.

Семантически эпитет «военное» в словосочетании «военное управление» несет двоякую смысловую нагрузку. Так говорят об управлении обществом, которое осуществляется военными органами и их должностными лицами или военными методами. Это всегда «нештатная», не свойственная демократическому государству ситуация. Однако «нештатная» не означает противоправная. В определенных случаях военное управление носит законный характер, имеет правовую основу. К таким случаям, в частности, относятся:

a) властные полномочия органов военного управления на территории, где ведутся военные действия или объявлено военное положение. Так, Федеральный Закон РФ «О военном положении» предусматривает, что режим военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления, а на территории, где ведутся военные действия, может быть указом Президента РФ возложено на органы военного управления. При этом «граждане обязаны выполнять требования … органов военного управления», что расширяет полномочия последних, сферу их компетенции за рамки Вооруженных Сил.

b) властно-распорядительные меры военной администрации по мобилизационной работе, гражданской обороне, допризывной подготовке молодежи и т.п. Министерство обороны РФ в соответствии с действующим законодательством координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, а военные комиссариаты, например, предназначенные для организации и проведения военно-мобилизационной и учетно-призывной работы и создаваемые министерством обороны как местные органы военного управления, работают на правах управлений (отделов) соответствующих органов государственной власти и местного управления

c) деятельность оккупационных войск на занятой территории. В соответствии с Гаагской конвенцией 1907 г., территория считается оккупированной, когда она фактически находится под властью вооруженных сил противника. Международное гуманитарное право определяет права и обязанности оккупирующей державы по отношению к местному населению, администрации и т.д.

Однако бывают ситуации, когда военное управление утверждается и действует в нарушение демократических норм и процедур. Примерами такого рода могут служить открытая военная диктатура; милитаризация (военизация) органов власти и управления, экономики и всей общественной жизни; включение военных в структуры власти и т.п.

Во-вторых, военное управление есть управление военной организацией страны, людьми и структурами занятыми военной деятельностью. Б.М. Шапошников, не понаслышке знавший функции и возможности как армии, так и ее штаба, который он назвал мозгом армии, писал: «Руководство подготовкой к войне на политическом и экономическом фронтах должно быть представлено особым органом государства, а не армией, и отнюдь не генеральным штабом.
В общем и целом войну подготавливает, ведет ее и несет ответственность за успех или неудачу не генеральный штаб, а правительство, которое само по себе или через особый орган (совет обороны) цементирует подготовку на различных линиях». О том же уже в наши дни пишет М.А. Гареев: «Вопросы военно-политического руководства вооруженной борьбой не могут возлагаться на Генеральный штаб».

Военное управление имеет несколько уровней или видов, форм.

1. Военная политика. Ее главный смысл и предназначение - определение возможности и пределов применения военного насилия в политических целях, организация и руководство военным строительством, разработка и реализация Планов применения Вооруженных Сил, территориальной и гражданской обороны, перевода органов власти и экономики страны на работу в условиях военного времени, заданий по накоплению материальных ценностей государст­венного и мобилизационного резервов Российской Федерации, других оборонных программ. Военная политика в интересах создания и поддержания, а при необходимости использования военной силы оказывает регулирующее воздействие, а в определенных случаях в известной мере подчиняет себе экономику и администрацию, культуру и науку, системы образования и здравоохранения, организуя их в интересах решения задач с использованием военной силы. Ее практическая сторона охватывает принятие решений, разработку планов и программ развития военной сферы; создание и поддержание необходимой военной мощи страны; комплектование ВС и др. войск, обеспечение их боевой и мобилизационной готовности; создание оперативно-стратегических группировок; налаживание взаимодействия ВС, др. войск, органов и военизированных формирований; организацию производства оружия и боевой техники; мобилизационную подготовку органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; создание и развитие оборонной инфраструктуры; оперативное оборудование территории; формирование морально-психологической готовности граждан к защите страны; создание и накопление мобилизационных ресурсов и резервов; осуществление мероприятий гражданской и территориальной обороны; международное военное сотрудничество в интересах национальной и международной безопасности; правовое регулирование оборонной и всей военно-политической деятельности; организация гражданского контроля над военной сферой и др.

2. Управление войсками . Это - деятельность командующих, командиров, штабов и других органов управления по поддержанию постоянной боевой готовности войск (сил), подготовке операций (боевых действий) и руководству войсками (силами) при выполнении поставленных им задач. Она включает в себя: (а) непрерывное добывание, сбор, изучение, отображение, анализ и оценку данных обстановки; (б) принятие решения на операцию (бой); (в) постановку задач войскам (силам); (г) планирование операции (боя); (д) организацию и поддержание взаимодействия и всех видов обеспечения; (е) организацию управления; (ж) подготовку подчиненных органов управления и войск (сил) к боевым действиям; (з) организацию контроля и осуществление помощи подчинённым командующим (командирам), штабам, войскам (силам); (и) непосредственное руководство действиями войск (сил) при выполнении ими боевых задач.

3. Управленческая деятельность военных кадров . Право и обязанность принимать решение на бой и управлять боем не исчерпывает управленческие функции военных кадров. Им принадлежит решающая роль в реализации и таких задач Вооруженных Сил, сформулированных в официальной публикации Министерства обороны РФ, как организация и ведение информационного противоборства; предупреждение и пресечение диверсий и террористических актов; предупреждение экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций, ликвидация их последствий; привлечение военной науки к выработке и экспертизе военно-политических решений через соответствующие комитеты Государственной Думы и Совет Безопасности; совершен-ствование пенсионного обеспечения военнослужащих; реабилитация инвалидов военной службы; военно-патриотическая работа среди граждан, прежде всего молодежи; участие в решении проблем беспризорных и безнадзорных детей и т.д. Да и организация повседневной жизни войск требует массы управленческих решений, непосредственно не связанных с применением вооруженного насилия или обеспечением его.

4. Морально-психологическое обеспечение деятельности войск . Степень психологической устойчивости личного состава, его моральной готовности к ведению боевых действий является неотъемлемой частью и необходимым условием боеспособности войск и в этом смысле морально-психологическое обеспечение является составным элементом управления войсками. Вместе с тем эта область деятельности шире управления войсками. «Бремя войны, - писал в начале прошлого века военный деятель и теоретик А.Е. Снесарев, - не может нести одна только часть населения, то есть военные, а должно нести все население и для этого … оно должно пройти не только ту стадию технического военного образования, которая неизбежна в случае войны, оно должно понять и продумать ее духовную сторону, понять ее неизбежность, важность, оценить ее государственный смысл, то есть осмыслить философию войны». Практически о том же говорится в официальной публикации Министерства обороны Российской Федерации: «Высокий боевой дух и моральная сила военнослужащих вдруг и сразу не возникают. Они представляют собой результат сознательного, целенаправленного и систематического воздействия на мировоззрение, интеллект, мораль и психику как всего народа, так и отдельных граждан. Эти качества формируются не группой узких специалистов, приставленных специально для воспитания людей. Они возникают в семье, а затем терпеливо взращиваются, поощряются и совершенствуются многими институтами государства, общественными организациями, средствами массовой информации». На морально-психологическое состояние военнослужащих оказывает влияние общественно-политическая обстановка в стране и деятельность СМИ, общественных и религиозных объединений, культурно-просветительских организаций и т.д.

На всех четырех уровнях военное управление предстает как деятельность, обусловленная возможностью войны и существованием армии. Но война и армия по сути своей – явления политические, поэтому и военное управление не может не иметь политического характера, политического содержания. Не все в нем вписывается в политические параметры: есть немало оперативно-стратегических, организационно-технических, административных, хозяйственных и других задач неполитического характера. Тем не менее, характерно, что в Военной доктрине Российской Федерации первый из трех разделов называется «Военно-политические основы», а уже в упоминавшемся документе Министерства обороны подчеркивается необходимость на федеральном уровне разработать и реализовать программу военно-политического просвещения российских граждан и военно-политического образования военнослужащих, что позволило бы каждому гражданину ясно понимать, как возникают, ведутся, к чему приводят войны и во что они обходятся народам и государствам.

То, что находится в рамках политического, исследуется политологией. Политология есть наука о политике. Это самостоятельная научная и учебная дисциплина, имеющая свой четко очерченный предмет исследования и изучения. Вместе с тем, этим понятием обозначается определенный дискурс, или парадигма анализа явлений и процессов, выявляющих их двустороннюю связь с политикой. В словосочетании «политология военного управления» термин политология означает не науку, а свойственные ей процедуры и результаты исследования. В более развернутой и точной формуле надо было бы говорить о политических слагаемых военного управления. Кстати сказать, именно в этом смысле правомерно используются словосочетания «философия военного управления», «социология военного управления», «психология военного управления», «культура (культурология) военного управления» и т.д. Что есть «политическое»? Чем определяется и в чем выражается его природа, его специфика по сравнению с явлениями неполитическими? Как политическое обнаруживает себя и проявляется в сфере военного управления?

Есть несколько альтернативных подходов в толковании связи политики и управления и соответственно в понимании политического содержания управления.

Для первого характерно разделение и в некотором смысле противопоставление политики и управления. Его сторонники полагают, что политика - дело небольшой группы лиц, стоящих во главе государства (верхов), а управление – функция организационных структур, находящихся вне политики. В западной политической мысли эта идея выражена в формуле: «политикой занимаются политики, а управлением - чиновники». При этом имеется в виду, что к управлению относится принятие важных для общества решений, а к политике - обеспечение их легитимности. Между тем, как пишет О. Шабров, чиновник, через действия которого государство распоряжается судьбами людей, функционирует не в воображаемом политическом вакууме. Как обыватель, он подвержен влиянию общественного мнения, собственных политических пристрастий, матери-альной заинтересованности. Как функционер, он включен в осуществление той политики, которая на данный момент объявлена государственной. Применительно к военному управлению об этом писал в начале прошлого века русский военный мыслитель А.М. Волгин: «Менять законы – не дело армии; ее дело одно – охранять те законы и тот государственный строй, которые существуют «сегодня». Армия должна охранять их до того дня, когда законная власть отменит «сегодняшний» закон и заменит его новым, тогда армия будет охранять этот новый закон или порядок».

При втором подходе в системе управления выделяют особую часть – политическое управление, под которым понимается регулирование властных отношений, в конечном счете, концентрирующихся вокруг вопросов устройства и функционирования государства. В этом смысле политическое управление отличается от других видов управления, по принципу, разделяющему политику и экономику, политику и право, политику и войну и т.д. Ему, по мысли последователей этого подхода, свойственны специфические политические слагаемые и методы управления: слушания, переговоры, заявления, соглашения и т.п. Они считают, что политическое управление вырабатывает и реализует приемлемые всеми политическими акторами решения, основанные на консенсусе или компромиссе. Здесь нет места принуждению, силовому давлению или сдерживанию. Такое понимание политического управления перекликается с идеей М. Вебера, который видел в политике не применение власти, а лишь «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти»... Из него следует, например, признание того, что педагогическими методами политические проблемы не решаются, или требование отказа от административных методов в политике.

Слов нет: организация жизнедеятельности общества политическим управлением не исчерпывается. Очень многое в ней обеспечивается структурами и механизмами неполитического управления. Принуждение по отношению к преступникам, управление дорожным движением, определение организационной структуры воинской части или распорядка дня в ней, как и очень многое другое, сами по себе лишены политического содержания. Однако давно сказано, что нет ничего, что в той или иной мере не относилось бы к политике, как нет и ничего, что полностью входило бы в политику. Граница между политическим и неполитическим управлением не столь уж непроницаема. Ее размытость объясняется, во-первых, тем, что политическая власть порою берет на себя регулирование вопросов, к системе властвования не относящихся. Во-вторых, неурегулированность или неадекватное регулирование частных вопросов может стать причиной общественного беспокойства и потребовать вмешательства политики.

Политическое управление не может абстрагироваться от того, что в политике главное – деление людей на противоположные группы в их отношении к власти, ее формированию, организации, отправлению. Ни одно управленческое решение не может одинаково затрагивать разные группы населения. И совсем не случайно государство в своей политике во внутреннем плане не в последнюю очередь опирается на право и органы принуждения, а во внешнем – обеспечивает суверенитет и территориальное верховенство, в том числе способностью защитить их военными средствами. В то же время любое чисто экономическое, чисто административное, чисто экологическое и т.д., а в данном случае чисто военное управленческое решение имеет то или иное политическое содержание. Политический характер проблема и ее решение имеет, если она: (1) касается вопроса государственной власти; (2) затрагивает интересы и входит в сферу внимания широких масс населения; (3) имеет юридическое измерение и требует правового определения и решения; (4) публичная власть, ее структуры и лица признают за собой право решать эту проблему или массы требуют от них такого решения; (5) граждане проявляют к ней свое отношение через традиционные механизмы политического участия; (6) становится объектом (предметом) соперничества и борьбы за власть разных политических групп.

Сказанное в полной мере относится к военному управлению. В системе военного управления тесно взаимосвязаны, хотя и обладают относительной самостоятельностью, политика и стратегия, оперативные и административные функции. По крайней мере, в разработанном ОБСЕ Кодексе поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, говорится о том, что каждое подписавшее его государство будет постоянно обеспечивать и поддерживать эффективное руководство и контроль над своими военными и военизированными силами и силами безопасности со стороны конституционно учрежденных органов власти, обладающих демократической легитимностью, и создавать рычаги, позволяющие обеспечить выполнение такими органами возложенных на них конституционных и правовых обязанностей.

Политическое в военном управлении заключается в следующем.

Во-первых, содержание и характер военного управления, его направления и масштабы, как и многие другие параметры, «задаются» политикой. Именно она определяет предназначение армии, ее функции и задачи, порядок и правила ее применения, в том числе в случаях, не связанных с обеспечением военной безопасности. Решение о применении силы и, если оно будет принято, выбор подходящего момента для ее применения находится в компетенции политических лидеров. Военное управление служит реализации принятых ими решений. В его сферу входит создание рамок, в которых такие решения могут быть приняты, подготовка возможности выбора, составление планов на случай возникновения непредвиденных обстоятельств и обеспечение наивысшей степени эффективности военной организации и вооруженных сил как ее ядра. При этом политические установки обусловливают не только цели военного управления, но и его принципы, конкретные задачи, методы и т.д.

Понятно ведь, что возможности и пределы военного управления существенно разнятся в условиях, когда политика ориентирована на подчинение всей жизни страны задаче создания и обеспечения армии («первоочередность в удовлетворении нужд обороны», «пушки вместо масла») и когда она стремится решить социально-экономические проблемы общества за счет свертывания оборонных усилий государства («остаточный принцип обеспечения оборонной сферы», «масло вместо пушек»). Разумеется, между этими крайностями существует так называемая золотая середина. В Российской Федерации, например, «развитие и военное планирование отныне ведется исходя из геополитических потребностей РФ и принципа оборонной достаточности, а не от фактически наличествующего потенциала». Смена названных принципов военного строительства, переход от одного к другому определяется не зрелостью вооруженных сил, не собственными соображениями военного командования, а политической позицией и решениями государственной власти.

Подчиненность военного управления политическому в наиболее открытой и гипертрофированной форме проявляется в периоды социальных потрясений и политических трансформаций, когда вводится прямой контроль над военными руководителями со стороны власти. Этот контроль может осуществляться комиссарами, как это было в период гражданской войны во Франции и России, политорганами, действовавшими в советской армии, другими институтами. В стабильном, консолидированном и демократическом обществе нет надобности в таком контроле. Однако и в нем армия не может быть и не является самодовлеющим образованием. Разработанный ОБСЕ Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, устанавливает, что каждое государство-участник будет постоянно обеспечивать и поддерживать эффективное руководство и контроль над своими военными и военизированными силами и силами безопасности со стороны конституционно учрежденных органов власти, обладающих демократической легитимностью, четко определять функции и задачи таких сил и создавать рычаги, позволяющие обеспечить выполнение такими органами возложенных на них конституционных и правовых обязанностей, а также не будет допускать существования сил, неподотчетных их конституционно учрежденным органам власти или не контролируемых ими, и не будут поддерживать такие силы. В нем демократический политический контроль над военными и военизированными силами, силами внутренней безопасности, а также разведывательными службами и полицией рассматривается как незаменимый элемент стабильности и безопасности.

Однако гражданский контроль не может рассматриваться как своего рода противовес военному управлению, тем более не может быть альтернативой ему. Между тем, в нашей стране попытки подобной абсолютизации имеют место. Так, в Государственной Думе прошлого созыва обсуждался законопроект «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью». В его названии совершенно неправомерно соединены контроль и управление. Ведь такая формулировка, по существу, выводит военных профессионалов за рамки разработки, принятия и реализации военных и военно-политических решений. Вполне естественно, что так понимаемый гражданский контроль, мягко говоря, не встречает поддержки у тех, кто осознает смысл единоначалия, значение государственной тайны, особенности армейской оперативно-распорядительной деятельности и т.д. Совершенно верно в докладе Министерства обороны подчеркивается, что эффективность гражданского контроля над военной сферой зависит от наличия у субъектов контроля основательных военных знаний, без которых даже благонамеренное творчество в данном деле будет подвержено поверхностным или искаженным представлениям и суждениям о состоянии дел в армии, может принять уродливые формы либо попадет под влияние пацифистских мифов о «первородной греховности» всех военных вообще.

Во-вторых, как специфический вид деятельности, военное управление предполагает, включает в себя реалистическую оценку геополитической и геостратегической обстановки в мире и возможные тенденции ее развития, осмысление связанного с этим места вооруженных сил в жизни общества, внутренней и внешней политике государства. Оно развертывается с ориентацией на внешний мир: исходя из существующих мирных условий, учитывает и все возможные, то есть теоретически допустимые варианты возникновения войн и вооруженных конфликтов и соответствующие требования к армии. Давно сказано: неразумно или даже преступно поведение той армии, которая не стремится овладеть всеми средствами, всеми способами борьбы, которые есть или могут быть у неприятеля. Эффективным является военное управление, которое учитывает тенденции развития военного дела в мире, адекватно реагирует на военные усилия других государств и гарантирует военную безопасность страны. Вместе с тем в условиях, когда ограниченные возможности государства не позволяют достичь необходимого уровня его обороноспособности, приходится искать нестандартные решения, способные обеспечить военную безопасность страны, будь то создание ядерного потенциала сдерживания, организация коллективной самообороны или упование на мир как награду за свертывание каких бы то ни было собственных военных усилий. Но и то, и другое, и третье относятся к сфере политики.

В-третьих, военное строительство составляет хотя и относительно самостоятельную, но неотъемлемую часть оборонных усилий государства и, как таковое, не может быть самодовлею-щим процессом. Оно ведется на основе и с учетом демографических, экономических, научно-технических и других возможностей страны. Создание и поддержание военной мощи включает все стороны всех областей государственного строительства. В силу этого, с одной стороны, на его содержание решающее влияние оказывают характер установленного в стране политического режима, история и культура народа, уровень институционального и социально-экономического развития общества и др. Названные факторы у каждого государства имеют специфические содержание и формы, что определяет многообразие подходов к проблемам безопасности. С другой стороны, в решении оборонных задач государства, а, следовательно, и в военном управлении участвуют различные органы государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации их функции и полномочия в этой сфере определены в законах «Об обороне», «О воен-ном положении», Концепции национальной безопасности и других документах. Что же касается непосредственно военных руководителей, то они назначаются на должность политической властью и должны быть лояльны по отношению к ней. Речь здесь идет не о личной преданности, а о лояльности режиму. В США формально конгресс одобряет каждое назначение и производство офицеров. В нашей стране, согласно Конституции, Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

В-четвертых, военное управление ведется на строго легитимной и законной основе, оно строится в соответствии и посредством права, в котором есть специальная отрасль – военное право. Военная практика не может иметь дискреционный характер. Государства, подписавшие упомянутый выше Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, обязались обеспечивать выполнение руководящим составом вооруженных сил национального законодательства и международного права, а также осведомленность о возможном привлечении в соответствии с этими правовыми нормами к индивидуальной ответственности за противозаконное осуществление таких полномочий. Приказы, противоречащие национальному законодательству и международному праву, не должны отдаваться. При этом ответственность вышестоящих лиц ни в коей мере не освобождает подчиненных от их собственной индивидуальной ответственности. В то же время политическое и военное руководство должно обеспечить общественное согласие по предпринимаемым в военной области мерам. Такое согласие достигается обоснованностью самих мер, а также разъяснительной работой об их необходимости и содержании.

В-пятых, управленческая деятельность носит публичный характер. Вооруженные Силы - это, прежде всего люди и управление ими осуществляется людьми, имеет своим объектом массу военнослужащих. Военный организм не обезличивает военнослужащих. Каждый из них в своей деятельности руководствуется определенными личными интересами, направляется сознанием и чувствами, придерживается нравственных норм, так или иначе сообразуется с правовыми требованиями. Все это неизбежно накладывает отпечаток на мотивацию поведения и само поведение людей, их отношение к воинскому долгу и тем самым на облик, возможности вооруженных сил.

Именно поэтому неотъемлемой и важной частью военного строительства и управления им является информационное и идеологическое обеспечение. «Основные положения военной доктрины Российской Федерации» подчеркивают необходимость осуществления комплекса государственных мер по повышению престижа военной службы; создания и совершенствования системы военно-патриотического воспитания и допризывной подготовки; формирования морально-психологической готовности граждан к защите Отечества; создания и совершенствования системы воспитания военнослужащих Вооруженных Сил и других войск. Эффективность военного строительства во многом определяется ценностными ориентациями и установками людей, становящихся в военный строй. «Первая потребность армии,- писал более ста лет тому назад русский генерал Р.А. Фадеев,- высокое мнение военных о своем звании, находящее сочувственный отзыв в обществе. Если общество вполне сознает себя как нацию, то (в продол-жающемся еще покуда положении света) оно должно высоко ценить свою армию, в которой осуществляется национальное могущество; ценить же армию - значит ценить людей, ее составляющих». Вот почему в число важных задач военно-управленческой деятельности входит обеспечение разработки и внесения в общественное сознание страны положительной идеи армии.

Военная теория и практика не являются самодовлеющими величинами. В их содержании, характере, формах определенным образом преломляются характер эпохи, уровень развития военного дела, социокультурные факторы, исторические традиции и национальные особенности народов, политические цели государств и т.д. Соответственно этому военное управление не являются раз и навсегда данной величиной.

Оно может базироваться на разных мировоззренческих основах (например, светских или религиозных), философских направлениях и школах (материалистических или идеалистических, бихевиористских или экзистенциалистских), военно-политических установках и приоритетах (здесь крайностями выступают милитаризм (комплекс экономических политических, идеологических средств, направленных на подготовку к войне) и пацифизм (безоговорочное осуждение всякой войны, отказ от войны), а так же агрессивных, милитаристских, завоевательных, оборонительных, гегемонистских, экспансионистских, пацифистских и других предпосылках и т.д.

Однако в любом случае речь идет о сумме отнюдь не произвольных, но составляющих органическую целостность правил, обязательное следование которым расширяет возможности в предвидении, осмыслении и разрешении постоянно возникающих проблем в военном строительстве.

Проблема государственного управления военной сферой всегда была актуальной для нашего Отечества, и ее решение являлось одним из наиболее приоритетных на протяжении всей истории государства Российского.

Система военного управления Российского государства

Задолго до образования Древнерусского государства у славян сложилась форма управления в виде народного собрания — веча, на котором выбирался военачальник, определялись направления и маршруты походов, численность и состав войска.

С развитием феодальных отношений выделяется родоплеменная знать, объединявшаяся вокруг князей — военачальников с наследственной властью. Во главе первого Древнерусского государства встал князь, опиравшийся на дружину, которая на Руси была не только военной силой, но и принимала активное участие в управлении страной. При князьях для решения военных вопросов создавались «советы». Важное место в государственной иерархии занимали воеводы - предводители княжеских полков в военное время и наместники князя в подвластных ему городах в мирное время.

В ходе объединения русских земель вокруг Москвы совершенствовалась и военная организация Московского княжества.

Достаточно стройная система военного управления сложилась в ходе реформ Ивана IV Грозного. Общее руководство всеми вооруженными силами государства осуществлял царь, опираясь на Боярскую думу. Непосредственное руководство строительством и подготовкой вооруженных сил сосредоточилось в приказах (Стрелецком, Оружейном, Бронном, Пушкарском, Ямском и др.). Высшим органом военного управления с 1535 г. являлся Разрядный приказ - родоначальник созданного в будущем Военного министерства. Он ведал всеми ратными людьми государства, вел учет поместного войска, распределял его по полкам, осуществлял смотры и сбор войска, по указанию царя назначал главного воеводу и воевод полков, доводил до них план военных действий.

С образованием в XVII в. полков «нового строя» произошли изменения и в системе высшего военного управления. Появилась военно-территориальная система, а с ней и соответствующие органы управления - разряды.

Начало XVIII в. в России ознаменовалось крупномасштабными реформами. Завершение преобразования постоянного войска в регулярную армию потребовало создания единой централизованной системы военного управления. Были созданы 12 коллегий, в том числе Военная и Адмиралтейств-коллегия. Военная коллегия занималась всеми военными делами государства, определяла штаты полков, вела учет командного состава и представляла к присвоению офицерских чинов. Флотскими делами управляла Адмиралтейств-коллегия. Именно эти органы военного управления стали прообразом Военного министерства. Первым президентом Военной коллегии был назначен ближайший соратник Петра I генерал-фельдмаршал А.Д. Меншиков. Адмиралтейств-коллегию возглавил еще один сподвижник царя — генерал-адмирал Ф.М. Апраксин.

Благодаря активности Петра I и постоянному контролю за работой коллегий в первые годы они были довольно эффективны. Но после его смерти коллегии стали превращаться в бюрократические инстанции, часто тормозившие принятие необходимых военно-управленческих решений. Президенты коллегий постепенно утрачивали власть, а при дворе стали возникать новые органы управления (советы, комитеты и т.д.).

Недостаточная оперативность в решении вопросов управления вооруженными силами привела к созданию с восшествием на престол в 1762 г. Екатерины II специальной воинской комиссии с целью пересмотра всех существовавших штатов войск, преобразования военных учреждений и усовершенствования организационных основ русской армии. В 1763 г. по предложению этой комиссии был учрежден Генеральный штаб, руководство которым возглавил вице-президент Военной коллегии генерал-аншеф граф З.Г. Чернышев. По Положению 1772 г., представленном императрице генерал-майором Ф.В. Бауром, на Генеральный штаб были возложены задачи подготовки данных для боевой деятельности войск, изучения местности, организации движения и размещения войск, составления топографических карт для военных потребностей, военно-исторического журнала боевых действий. В 1774 г. Генеральный штаб был переименован в Департамент Генерального штаба, а в 1796 г. по указу Павла I упразднен. Вместо него создается Свита Его Императорского Величества по квартирмейстерской части, подчиненная непосредственно царю.

В XIX век Россия вступала как одно из наиболее могущественных и влиятельных государств Европы. В немалой степени этому способствовала отлаженная военная организация. Вместе с тем численный рост вооруженных сил России, усложнение организации войск требовали более гибкого и оперативного управления ими. В ходе реформы системы государственного управления 8 (20) сентября 1802 г. в России создаются 8 министерств, в том числе Министерство военных сухопутных сил (с 1808 г. - Военное министерство). Оно объединило под своим началом все отрасли военного управления. Первым министром военных сухопутных сил России стал генерал от инфантерии , который подчинялся лично императору Александру I.

Сергей Кузьмич Вязмитинов был не только военным руководителем, но и политическим деятелем государственного масштаба. Уйдя в отставку, он являлся членом Государственного совета, министром полиции, управляющим Санкт-Петербургом, затем руководил Комитетом министров.

Исполнительным органом Военного министерства по-прежнему продолжала оставаться Военная коллегия. В 1812 г. она была окончательно упразднена, а при министерстве учреждены Совет, общая и канцелярии, 7 департаментов (инспекторский, артиллерийский, инженерный, провиантский, медицинский, комиссарский, аудиторский). В составе министерства также были созданы Военно-ученый комитет и Военно-топографическое депо.

В 1802 г. наряду с Министерством военных сухопутных сил было учреждено и Министерство морских сил (с 1815 г. — Морское министерство).

Создание Военного и Морского министерств явилось важнейшим этапным событием в истории реформирования системы центрального военного управления страны. На ключевые посты в Военном и Морском министерствах были назначены наиболее подготовленные, опытные, прекрасно зарекомендовавшие себя на военной службе люди. Они внесли значительный вклад в создание передовой на то время военной организации государства, доказавшей свою прочность в ходе Отечественной войны 1812 г. Разгром наполеоновской армии предопределил на целых полвека ведущую роль России в Европе.

В декабре 1815 г. управление военным ведомством было разделено на две части. В ведение начальника вновь созданного Главного штаба перешли все вопросы управления войсками, а возглавлявший Военное министерство военный министр руководил хозяйственной деятельностью и не имел в отличие от начальника Главного штаба права непосредственного доклада императору. «Раздвоение» системы центрального военного управления вносило изрядную путаницу и затрудняло решение многих вопросов по руководству вооруженными силами. Главный штаб Его Императорского Величества как таковой в прежнем виде был упразднен только в 1832 г. (название сохранено), а вскоре вошел в состав Военного министерства, получил новые функции и организационную структуру. Единство высшего военного управления было восстановлено, и оно сосредоточилось в руках военного министра (им в 1832 г. стал генерал от кавалерии и генерал-адъютант граф , бывший с 1827 г. его управляющим).

Во многом благодаря усилиям А.И. Чернышева на смену кремневого оружия в армию пришло ударное, совершенствовались артиллерийские орудия, создавалась горная артиллерия. Была проведена работа по военно-статистическому описанию губерний, основаны 8 кадетских корпусов. Еще находясь на военной службе, генерал от кавалерии и генерал-адъютант граф А.И. Чернышев назначается председателем Государственного совета.

К середине XIX в. постоянно нараставшая крайняя централизация военного управления, строгая регламентация деятельности его низших звеньев, численный рост управленческого аппарата значительно осложнили систему управления войсками, переставшую соответствовать требованиям времени. Проблемы и недостатки, имевшиеся в русской армии, с особой остротой обнажились в ходе Крымской (Восточной) войны 1853—1856 гг. Поражение в Крымской войне выдвигало в качестве первоочередной задачи модернизацию армии. Инициатором и организатором остро назревших преобразований в военной области выступило Военное министерство во главе с .

Одним из важнейших звеньев реформ стало введение в России военно-окружной системы. В 1864 г. согласно «Положению о военных округах» вся территория страны была поделена на 15 военных округов. Военно-окружные управления представляли собой военные министерства в миниатюре, сочетавшие военно-административное руководство и войсковое управление.

Процесс реорганизации центрального военного управления длился с 1862 по 1868 г. 1 января 1869 г. был завершен с выходом «Положения о Военном министерстве». Права военного министра в соответствии с ним были значительно расширены. Возросло значение Военного совета. Пять его главных комитетов решали вопросы устройства армии, ее внутреннего управления, снаряжения, вооружения, подготовки офицерских кадров, законодательных актов. Департаменты Военного министерства были преобразованы в главные управления (их стало 7) с предоставлением их начальникам больших административных прав.

В 1863 г. Департамент Генерального штаба (так он стал называться с 1832 г.) преобразован в Главное управление Генерального штаба, превращавшееся в орган, охватывавший все основные вопросы руководства вооруженными силами в мирное и военное время. В 1865 г. Главное управление Генштаба и Инспекторский департамент были объединены в Главный штаб, ставший одним из управлений Военного министерства. При Главном штабе находились Военно-ученый комитет, Николаевская академия Генерального штаба, редакции газеты «Русский инвалид» и журнала «Военный сборник». Аппарат Военного министерства сократился на тысячу человек, а объем входящих и исходящих документов — в 2 раза.

1 января 1874 г. в России был утвержден Закон о всеобщей воинской повинности, что позволило создать массовую современную армию и иметь обученные резервы.

Победа русской армии над Турцией в войне 1877-1878 гг. подтвердила правильность курса реформ, проведенных в армии под руководством Д.А. Милютина. В 1898 г. ему было присвоено звание генерал-фельдмаршал.

Усиление внимания к вооруженным силам России в годы правления Александра II привело к качественному улучшению системы военного управления, значительному повышению уровня управленческой деятельности руководящих кадров, профессионализма командиров и начальников всех степеней.

Однако в конце XIX — начале XX вв. система военного управления стала постепенно отставать от требований современной войны, обрастая громоздким штатом со многими, в том числе и несвойственными функциями. После поражения в Русско-японской войне 1904-1905 гг., вскрывшей недостатки военного управленческого аппарата, в котором общество видело «корень всех наших бед и неудач», в 1905-1912 гг. были проведены военные реформы, в значительной степени подготовившие армию и флот к мировой войне и восстановившие их репутацию.

Для объединения деятельности сухопутного и морского ведомств и организации взаимодействия между ними и другими министерствами в июне 1905 г. создается Совет государственной обороны (СГО). В его состав вошли военный и морской министры, начальники Главного штаба и Главного морского штаба, генерал-инспекторы всех родов войск (оружия) и ряд командующих войсками военных округов. Под наблюдением СГО была разработана программа восстановления боеспособности вооруженных сил.

Для обновления и омоложения старшего командного состава при Совете в 1906 г. создается Высшая аттестационная комиссия, которая в обязательном порядке рассматривала всех кандидатов для назначения на руководящие должности от командира бригады и выше.

Введение в середине 1905 г. в состав СГО должностей генерал-инспекторов родов войск (оружия) не принесло практической пользы армии. Ими были либо великие князья, либо их приближенные. Они вмешивались в решения командиров всех степеней, зачастую не считаясь с их мнением и не согласовывая свои действия с Военным министерством.

В том же году Главное управление Генерального штаба выводится из состава Военного министерства. Вновь учреждается должность начальника Генерального штаба, подчинявшегося непосредственно императору Николаю II. Военное ведомство вновь оказалось расчлененным. Министр со своим аппаратом занимался административно-хозяйственными вопросами, а Главное управление Генерального штаба — подготовкой страны к войне в стратегическом отношении. Создалось многовластие, еще больше дезорганизовавшее и без того расстроенную после проигранной войны армию. Вновь стала очевидной необходимость кардинальных мер по реформированию военной организации государства.

Совет государственной обороны из-за острых разногласий с царем по вопросам дальнейшего военного строительства и последовавшей в 1908 г. отставки его руководителя утратил свое значение, а через год был упразднен. После этого власть военного министра значительно усилилась. Он стал руководить Высшей аттестационной комиссией, генерал-инспекторами. В конце 1908 г. в состав Военного министерства было возвращено и Главное управление Генштаба, начальник Генерального штаба перешел в подчинение министру и превратился в его ближайшего помощника по военно-оперативным вопросам. Таким образом, единство центрального военного управления было вновь восстановлено.

Под непосредственным руководством Военного министерства была введена новая организационно-штатная структура войск, проведена в определенной степени техническая модернизация армии, создан новый род войск — авиация, удалось добиться и некоторого сокращения расходов на оборону. Вместе с тем недооценка роли отечественной оборонной промышленности привела к тому, что довольно значительные поставки оружия, боевой техники и боеприпасов осуществлялись в армию из-за рубежа. Это явилось одной из причин неподготовленности России к Первой мировой войне.

С началом Первой мировой войны руководство действующей армией перешло к Ставке Верховного главнокомандующего и его штабу, Военное министерство занималось обеспечением нужд и потребностей фронта, начиная от снабжения продовольствием и кончая формированием новых частей и соединений.

Реорганизация органов военного управления активно проводилась и в ходе Первой мировой войны. В 1916 г. в Военном министерстве было образовано управление военно-воздушного флота, в 1917 г. — управление по заграничному снабжению. С 1915 г. для контроля за снабжением армии и флота и координации усилий различных ведомств было создано Особое совещание по обороне.

Неудачи русской армии на фронтах Первой мировой войны, революционные события, назревавшие в стране, привели к тому, что за три года, с июля 1915-го по октябрь 1917 г., у руля военного ведомства сменилось шесть руководителей.

Военное ведомство Советского государства

В результате Октябрьской революции к концу 1917 г. старая русская армия прекратила свое существование. Создание новой армии явилось для большевиков, пришедших к власти, первой и наиглавнейшей задачей. Этого требовала внешняя и внутренняя политическая обстановка в стране. Сохранить советскую власть и остановить международную интервенцию добровольческие красногвардейские отряды были не в состоянии. Как показали первые месяцы Гражданской войны, не давало положительных результатов и «всеобщее вооружение народа». В связи с упразднением старых звеньев центрального военного управления необходимо было создавать совершенно новую систему руководства армией и флотом. В этих условиях ощущалась острая нехватка командных кадров, сказывалось отсутствие в руководстве страны опыта военного строительства.

Управление создаваемыми вооруженными силами налаживалось постепенно, зачастую стихийно, отличалось многоступенчатостью, часто менялись названия и функции руководящих органов. В конце ноября 1917 г. был образован Наркомат по военным делам во главе с Коллегией (его предшественником являлся Комитет по военным и морским делам, затем Совет народных комиссаров (СНК) по военным и морским делам). Уже в феврале 1918 г. он был разделен на два наркомата — по военным и по морским делам. К этому времени существовавшие ранее Военное и Морское министерства были расформированы.

Общее руководство обороной страны и Вооруженными силами Республики с ноября 1918 г. осуществлял Совет Рабочей и Крестьянской обороны (с 1923 г. - Совет Труда и Обороны), созданный по аналогии с Советом государственной обороны 1905-1909 гг., который через Реввоенсовет (РВС) объединял деятельность двух наркоматов: по военным и по морским делам, разрабатывал и проводил в жизнь планы обороны страны, руководил строительством армии и флота и военными действиями через Главкома ВС, РВС фронтов и армий.

Частая смена высших военных руководителей была характерна для периода формирования органов военного управления новой армии. Полевой штаб РВС Республики разрабатывал стратегические планы, осуществлял сбор и обработку разведывательной информации и обеспечивал управление войсками. После упразднения в мае 1918 г. Генерального штаба старой русской армии был создан Всероссийский Главный штаб, который занимался организацией, мобилизацией, комплектованием и пополнением армии, подготовкой командных кадров.

Структура управления вооруженными силами в этот период отличалась громоздкостью и неповоротливостью. Многие органы дублировали друг друга, а численность аппарата достигла 11 тыс. сотрудников и 9 тыс. человек обслуживающего персонала, тогда как в Военном министерстве Императорской армии в 1914 г. работало всего около 3,5 тыс. человек.

Вместе с тем новые органы военного управления сыграли значительную роль в победе советской власти и укреплении рабоче-крестьянского государства.

После окончания Гражданской войны и образования Союза ССР существовавшие раздельно наркоматы в июле 1923 г. были объединены в общесоюзный Наркомат по военным и морским делам. Нарком являлся одновременно председателем Реввоенсовета СССР. В ноябре было утверждено первое Положение о Наркомате, определившее его функции, задачи и организационную структуру.

Первым народным комиссаром по военным делам в советском правительстве стал . С 1918 по 1925 г. во главе военного ведомства находился . Несмотря на отсутствие военного образования, обладая высокими организаторскими способностями, он достаточно быстро навел порядок в войсках и заложил основы для проведения военных реформ, продолженных при его преемнике .

В ходе военных реформ 1920-х гг. центральный аппарат управления Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА) подвергался неоднократной реорганизации. Централизация управления привела к слиянию в 1921 г. Всероссийского Главного штаба и Полевого штаба в Штаб РККА. Он являлся исполнительным органом РВС Республики и подчинялся Главкому, а через него — наркому по военным и морским делам. В составе штаба в 2 раза было сокращено число отделов и управлений, упорядочена их работа и уточнены функции.

Руководивший комиссией по подготовке и проведению военной реформы М.В. Фрунзе подчеркивал, что «этот оперативный штаб должен стать не только мозгом Красной Армии, - он должен стать военным мозгом для всего нашего Советского государства».

Под непосредственным руководством и при личном участии наркома М.В. Фрунзе создавались военно-научные общества, журналы «Военная наука и революция», «Красная Армия», «Война и революция», менялись стиль и методы работы центрального аппарата, прекратилась кадровая чехарда, была ликвидирована достигшая небывалых размеров система отчетности нижестоящих органов военного управления перед вышестоящими, сделаны первые шаги по техническому перевооружению армии.

Однако, начиная со второй половины 1920-х гг., на командный состав армии и флота обрушилась волна репрессий. Поиск классовых врагов, скрытых вредителей, японско-немецких шпионов и диверсантов, троцкистско-зиновьевских предателей нанес непоправимый вред всей системе высшего военного управления СССР.

Дальнейшее развитие системы военного управления осуществлялось в преддверии новой мировой войны, в условиях строительства массовой армии и введения всеобщей воинской обязанности.

Был упразднен существовавший со времен Гражданской войны Совет Труда и Обороны, вместо которого при СНК СССР образован Комитет по военным и морским делам - коллегиальный орган, объединявший и координировавший деятельность по укреплению обороны страны, строительству вооруженных сил.

В 1934 г. был упразднен РВС СССР, а Наркомат по военным и морским делам был преобразован в Наркомат обороны (НКО) СССР, при котором создан Военный совет совещательного характера. С 1938 г. начал действовать Главный военный совет РККА, к которому в 1940 г. перешли роль и функции Военного совета. Он рассматривал основные вопросы строительства и организации Сухопутных войск и Военно-воздушных сил, устройства и обучения личного состава, разработки новых образцов вооружения и техники. В 1937 г. был создан самостоятельный Наркомат ВМФ.

Важное значение имело преобразование в 1935 г. Штаба РККА в Генеральный штаб в составе Наркомата обороны, повысившее эффективность работы всего центрального аппарата. При Наркомате обороны были образованы инспекции пехоты, кавалерии, артиллерии, ВВС, автобронетанковых войск, войск связи и инженерных войск. Создавались новые органы: управление военно-технического снабжения, управление начальника снабжений РККА (Главное интендантское управление).

По мере развертывания родов войск и усложнения решаемых ими задач их управления укрупнялись и реорганизовывались в главные, были сформированы управления военного строительства Красной Армии и воздушно-десантных войск. Для осуществления мероприятий, связанных с подготовкой допризывных и призывных контингентов, проведением очередных призывов, учетом и обучением военнообязанных запаса, НКО СССР имел в союзных и автономных республиках, областях, городах и районах органы местного военного управления (военные комиссариаты), подчиненные военным советам округов. При СНК союзных республик продолжали оставаться уполномоченные НКО СССР.

Принятые меры способствовали совершенствованию управления Вооруженными Силами. Под руководством наркома обороны была проведена значительная работа по строительству Вооруженных Сил, их техническому перевооружению, подготовке кадров, обучению и воспитанию войск. Однако непрерывные кадровые изменения в условиях репрессий командно-начальствующего состава нанесли значительный урон, в первую очередь звену высшего и старшего военного руководства.

Наиболее существенные вопросы перестройки органов военного руководства решались уже в ходе Великой Отечественной войны и очень дорогой ценой. «Война — самая суровая проверка умения управлять войсками», — подчеркивал в своих воспоминаниях маршал . Эту проверку предстояло выдержать.

С началом Великой Отечественной войны система военного руководства срочно приспосабливалась к новым условиям. Решением Политбюро ЦК ВКП(б) 23 июня 1941 г. была создана Ставка Главного Командования, с 10 июля — Ставка Верховного Командования, а с 8 августа - Ставка Верховного Главнокомандования (ВГК), которая подчинялась Государственному Комитету Обороны (ГКО) СССР. Председателем ГКО, наркомом обороны (с 19 июля 1941 г.) и Верховным Главнокомандующим ВС СССР (с 8 августа 1941 г.) стал .

Основным рабочим органом Ставки по стратегическому планированию и руководству армией и флотом стал Генеральный штаб. На Генеральный штаб возлагались задачи по сбору и анализу данных об обстановке на фронтах, подготовке выводов и предложений Ставке ВГК, разработке планов кампаний и стратегических операций, организации стратегического взаимодействия видов ВС и фронтов, доведению до войск решений, приказов и директив Верховного Главнокомандующего, контролю их выполнения, руководству военной разведкой, организации оперативных перевозок войск, контролю за формированием и направлением на фронт резервов.

В войска для оказания помощи штабам объединений и соединений (до дивизии включительно) и обеспечения центра объективной информацией направлялись офицеры * представители Генерального штаба. Для обобщения боевого опыта был создан отдел (с 1944 г. — управление) по использованию опыта войны.

Другими рабочими органами Ставки стали наркоматы (обороны и Военно-морского флота).

Управления НКО решали задачи организационно-административного характера, занимаясь вопросами развития, строительства и подготовки Вооруженных Сил, их обеспечения, комплектования, оснащения необходимыми техническими средствами, подготовки к выполнению задач по боевому предназначению. Народный комиссариат ВМФ осуществлял руководство флотом, подчиняясь Ставке ВГК и координируя работу с Генеральным штабом РККА.

При Ставке ВГК в мае 1942 г. был создан и местные штабы для организации и управления партизанской борьбой. Для координации действий фронтов создаются главные командования стратегических направлений (Северо-Западного, Западного, Северо-Кавказского и Юго-Западного, упразднены в 1942 г.). Для тылового обеспечения создано Управление Тыла Красной Армии. Развивалась и совершенствовалась структура управления родами войск, многократно возросли роль и значение штабов в достижении непрерывного управления войсками.

Таким образом, в годы Великой Отечественной войны система военного руководства была строго централизованной. Высшая военная и гражданская власть были сосредоточены в руках единого органа, сложилась жизнеспособная структура управления Вооруженными Силами от Главнокомандующего к Ставке и от нее к Генеральному штабу, наркоматам обороны и ВМФ. В войсках действовала отлаженная годами система: командир — штаб во всех звеньях (до батальона включительно). Во многом совершенство сложившейся организации, талант военачальников, самоотверженность и героизм командного корпуса способствовали победе советского народа над врагом.

После окончания войны были упразднены все чрезвычайные органы военного управления: Государственный Комитет Обороны, Ставка Верховного Главнокомандования. Единым органом руководства армией, авиацией и флотом стал Наркомат Вооруженных Сил СССР, созданный в результате объединения в феврале 1946 г. наркоматов обороны и ВМФ (с марта — Министерство Вооруженных Сил СССР). В состав Наркомата вошел и Генеральный штаб, ставший его ведущим органом управления.

В феврале 1950 г. Министерство Вооруженных Сил СССР вновь было разделено на Военное министерство СССР и Военно-морское министерство СССР. Генеральный штаб ВС СССР преобразован в Генеральный штаб Советской Армии (СА), тогда же по его образцу создан Морской Генеральный штаб. Однако от подобной децентрализации высшего военного управления советское правительство отказалось уже в марте 1953 г., создав единое Министерство обороны СССР. Генеральный штаб Советской Армии в сентябре 1955 г. был преобразован в Генеральный штаб ВС СССР, в состав которого вошел и Морской Генеральный штаб.

В это время система военного управления Советского государства окончательно сформировалась и включала в себя следующие основные элементы. Высшее руководство обороной страны и Вооруженными Силами осуществляли ЦК КПСС и высшие органы государственной власти — Верховный Совет СССР и Совет Министров СССР. Непосредственное руководство ВС СССР (кроме Пограничных и внутренних войск) осуществлялось Министерством обороны СССР во главе с министром обороны. Виды Вооруженных Сил подчинялись главнокомандующим, являвшимся заместителями министра обороны.

Руководство Вооруженными Силами СССР Министерство обороны осуществляло через Генеральный штаб, главные штабы видов Вооруженных Сил, Штаб Тыла, Штаб гражданской обороны, главные и центральные управления министерства.

Руководство партийно-политической работой осуществлялось ЦК КПСС через Главное политическое управление СА и ВМФ, работавшее на правах отдела ЦК партии.

В послевоенный период высший орган военного управления играл ведущую роль в оснащении Вооруженных Сил ракетно-ядерным оружием, внедрении современных видов обычных вооружений, создании и развитии новых видов ВС и родов войск. Коренные изменения произошли в структуре боевого состава, вооружении и дислокации Вооруженных Сил и их группировок на различных направлениях, организационной структуре входящих в их состав объединений и соединений. Значительно были повышены боевые потенциалы союзных армий по Организации Варшавского Договора (ОВД) и уровень их взаимодействия с советскими группами войск и приграничными военными округами. В конечном итоге было достигнуто военно-стратегическое равновесие (паритет) как в стратегических ядерных силах, так и в обычных вооружениях, между СССР и США, ОВД и НАТО. За всем этим стояла напряженная ежедневная работа руководителей и рядовых сотрудников Министерства обороны и Генерального штаба.

Министерством обороны в разное время руководили талантливые, яркие личности, которые своим примером, ответственным отношением к делу, блестящими организаторскими способностями поднимали на новый уровень не только работу самого военного ведомства, но и в целом обороноспособность страны.

В этот период были проведены глубокие структурные изменения в Вооруженных Силах и других войсках, частичный перевод их на комплектование только военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, с созданием системы подготовки обученных резервистов, что позволило в 2008 г. сократить срок службы по призыву до одного года.
Осуществлены ликвидация кадрированных частей и соединений и формирование на контрактной основе частей постоянной готовности.

Большое внимание было уделено формированию единой системы подготовки военных кадров и комплектования ими Вооруженных Сил и других войск, а также реорганизации военно-промышленного комплекса, обеспечивающего выпуск в необходимом количестве современных вооружений и военной техники для нужд обороны России и ее союзников.

В соответствии с задачами обеспечения военной безопасности были пересмотрены оперативные функции Вооруженных Сил и других силовых ведомств с тем, чтобы исключить их дублирование и обеспечить более эффективную координацию их деятельности.

Была установлена единая система военно-административного деления территории Российской Федерации с целью позволить силовым ведомствам наиболее полно использовать военную инфраструктуру страны и избежать распыления сил.

Минобороны получило исключительное право заказа военной техники и вооружений, в том числе и для других силовых структур, а также руководящие функции в отношении системы тылового обеспечения силового блока.

Была принята на вооружение новая межконтинентальная ракета «Тополь-М» шахтного и мобильного базирования.

15 февраля 2007 г. Министром обороны Российской Федерации был назначен . С его именем связан запуск кардинальной реформы Вооруженных Сил России, придание им «нового облика». Катализатором, ускорившим принятие решения о реформе, стал военный конфликт с Грузией в августе 2008 г. Опыт участия российских Вооруженных Сил в конфликте выявил массу проблем, связанных как с недостатками системы управления войсками, так и с устаревшими вооружением, снаряжением и средствами связи. Официально о начале реформы было объявлено 14 октября 2008 г. Изменения коснулись всех основных элементов Вооруженных Сил.

Так, вместо шести военных округов были сформированы четыре военных округа и четыре объединенных стратегических командования, в подчинение которых были переданы основные группировки всех видов Вооруженных Сил и родов войск.

Проведены реорганизация и сокращение органов центрального военного управления со значительным сокращением роли командований видами Вооруженных Сил и родами войск. Существенно сокращена численность Вооруженных Сил, в том числе численность офицерских должностей.

Реформирована система военного образования, заключающаяся в укрупнении и трансформации 65 военно-учебных заведений в десять системных военных вузов. Созданы военные учебно-научные центры, реализующие образовательные программы различных уровней, профилей и специальностей.

Осуществлены перевод Сухопутных войск на бригадную основу с упразднением дивизионного и полкового звена и превращение всех соединений в силы постоянной готовности.

Проведена реорганизация Военно-воздушных сил и ПВО с упразднением армий, корпусов, дивизий и авиационных полков и переход на систему авиационных баз и бригад воздушно-космической обороны.

Все системы обеспечения и обслуживания Вооруженных Сил России переведены на аутсорсинг (обслуживание гражданскими организациями).

Запущена программа перевооружения, предусматривающая оснащение Вооруженных Сил новейшими образцами вооружения и военной техники, в том числе военного производства.

В настоящее время Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства России функции в этой области. Руководство деятельностью Министерства обороны осуществляет Президент Российской Федерации.

Министерство обороны выполняет задачи по выработке и проведению государственной политики в области обороны; нормативно-правовому регулированию в области обороны; нормативно-правовому регулированию деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти; координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координации деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координации строительства войск и воинских формирований; координации и контролю деятельности подведомственных Минобороны органов исполнительной власти; организации применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации; поддержанию в необходимой готовности Вооруженных Сил; осуществлению мероприятий по строительству Вооруженных Сил; обеспечению социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей; выработке и реализации государственной политики в области международного военного и военно-технического сотрудничества.

Министерство обороны России является органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Оно состоит из Генерального штаба, главных и центральных управлений и ряда других подразделений.

В состав Минобороны России входят главные командования видов Вооруженных Сил (Сухопутных войск, Военно-воздушных сил, Военно-Морского Флота), командования родов войск ВС (Ракетных войск стратегического назначения, Войск Воздушно-космической обороны, Воздушно-десантных войск), управление Тыла ВС, а также другие органы управления.

Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации является основным органом оперативного управления ВС РФ, координирующим деятельность и организующим взаимодействие ВС РФ и других войск по выполнению задач в области обороны. Генеральный штаб всесторонне анализирует и оценивает складывающуюся военно-политическую обстановку, определяет тенденции развития средств ведения войны, способов их применения, организует подготовку ВС и проведение необходимых мероприятий по обеспечению их высокой боевой готовности к отражению любой агрессии и осуществляет управление в ходе ведения военных действий.

К основным структурным подразделениям Генерального штаба относятся: Главное оперативное управление, Главное разведывательное управление, Главное организационно-мобилизационное управление.

Главные командования видов Вооруженных Сил, командования родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляют разработку и реализацию планов строительства и применения видов (родов) войск Вооруженных Сил РФ, планируют и осуществляют оперативную и мобилизационную подготовку своих войск (сил), их техническое оснащение, подготовку кадров, обеспечивают управление войсками (силами) в повседневной деятельности, развивают систему базирования и инфраструктуры.

Главные и центральные управления Минобороны России предназначены для руководства определенными направлениями работы или отдельными службами в масштабе Вооруженных Сил. Эти управления подчиняются непосредственно Министру обороны или его заместителям и тесно взаимодействуют с Генштабом.

За 210-летнюю историю Министерство обороны неоднократно меняло своё название, но неизменным всегда оставалось его назначение — обеспечение территориальной целостности и независимости страны, надежная защита государственных интересов.

Материал подготовлен Научно-исследовательским институтом (военной истории) Военной академии Генерального штаба
Вооруженных Сил Российской Федерации

Опыт 9-летней деятельности Академии военных наук дает основание для вывода, что ее существование позволило расширить и углубить фронт оборонных исследований, привлечь к военно-научной работе дополнительный отряд наиболее опытных военных ученых, ветеранов военной науки, решать исследовательские задачи более экономно. АВН создает возможность выражать объективные, независимые суждения и вырабатывать альтернативные предложения по актуальным оборонным проблемам. Проблемы военного управления в настоящее время широко обсуждаются. Они нашли отражение на совещании руководящего состава военной организации РФ 2 октября 2003 г. Обсуждаются они в Совете по внешней и оборонной политике, других общественных аналитических центрах. При этом ставятся, например, такие вопросы, как "Нужен ли России Генеральный штаб" или же предлагается "гражданизация" всех военных ведомств. Помимо этого распространяются всякого рода фальсификации и измышления о прошлом опыте и современной системе военного управления.

Можем ли мы оставаться в стороне от всего этого? Из каких же данных, из чего мы будем исходить в своих суждениях? Будем исходить, прежде всего, из боевого опыта, практики управления войсками в военное и мирное время, современной науки управления, исходить из объективных закономерностей и логики управленческого процесса.

ПОЛИТИКА И ВОЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

На протяжении всей истории одним из фундаментальных факторов, гармонизирующих или раздирающих систему военного управления, был вопрос о соотношении и рациональном сочетании политики и военной стратегии. Формально вот уже почти 200 лет остается общепризнанным положение о том, что война является продолжением политики иными, насильственными средствами. Следовательно, политика - это целое, а война - ее часть, что предопределяет примат политики, ее главенствующее положение по отношению к военной стратегии.

В советское время сталинское положение о главенствующей, диктаторской роли политики по отношению к военной стратегии было излишне догматизировано и жестко регламентировано. Хотя было ясно, что стратегия, подчиняясь политике и сама оказывает на нее соответствующее обратное влияние, так же, как стратегия будучи главенствующей относительно тактики, не может не учитывать тактические соображения, обстановку на поле боя. Такое абсолютизированное представление о политике до сих пор дает о себе знать. Всякое управление начинается с определения целей и задач. Поэтому важнейший вывод состоит в том, что войскам, направляемым в зону конфликта, руководством страны должны ставиться четкие и определенные задачи, без всякого лицемерия и лукавства. 22 июня 1941 г. Сталин в директиву Генштаба о приведении войск в боевую готовность добавил такие слова "но не предпринимать никаких действий, могущих вызвать политические осложнения". Если сам правитель не знает, война это или нет, как может командир полка вести бой и думать о политических последствиях.

Направляя войска в Афганистан, поставили задачу - выполнять интернациональный долг, но солдаты, офицеры и очень большие начальники понимали его по-разному. По Чечне в 1994 г. в распоряжении правительства было сказано - разоружить бандформирования, хотя войскам предстояло действовать против хорошо организованной и вооруженной дудаевской армии. Такая неопределенность постановки задач пагубно влияет на действия войск.

Отсутствие особого правового режима в зоне конфликта ставит командование и личный состав в неопределенное и затруднительное положение, в то время как бандформирования действуют без ограничений. Поэтому и политику при всей ее главенствующей роли нельзя превращать в самоцель. Она не может абстрагироваться от всех других жизненных обстоятельств. Как свидетельствует жизнь, самое верное в принципе положение, выраженное в излишне абсолютизированной и категорической форме, в сложных и разнообразных условиях реальной действительности обнаруживает свою уязвимость. Политики в чистом виде не существует, она может быть жизнеспособной только в том случае, если в совокупности учитываются все жизненные факторы, в том числе военно-стратегические соображения.

В свете этого, как это ни прискорбно, но приходится признать, что 1941 г. не является исключением. Вот уже 150 лет политическое руководство страны ставит армию к началу войны в крайне неблагоприятные, невыносимые условия, из которых ей приходится выпутываться. Вспомним хотя бы Крымскую, Русско-японскую, Первую мировую войны, 1941 год, Афганистан и Чечню в 1994-1995 гг. И после всего этого нам еще и сегодня пытаются внушить, что политика - это дело избранных и обычные грешные, тем более люди военные, не смеют судить о политике даже в научном плане.

Так что же еще с нами должно случиться, чтобы в конце концов понять, что политический деспотизм и невежество наносят вред прежде всего национальным интересам страны. Когда-то нужно извлекать уроки из всего этого и понять: да, политические соображения имеют главенствующее значение. Но это не значит, что политические решения должны вырабатываться в узком кругу политиков, в полной изоляции.

Причем бытующая в некоторых кругах точка зрения о том, что политики должны заниматься политикой, а военные - только своим военным делом, слишком упрощает проблему. Когда в 1979 г. Н.В. Огарков на Политбюро сказал, что ввод советских войск в Афганистан может иметь тяжелые международные последствия, Андропов прервал его и заявил: "У нас есть кому заниматься политикой, вы решайте поставленную вам военную задачу". Все знают, чем это кончилось.

Последнее и решающее слово за политическим руководством и государственными властными структурами, но в выработке важнейших военно-политических решений в центре и в зонах конфликта должны непременно принимать участие и соответствующие военные должностные лица. В свою очередь представители высших органов власти, поставив задачу силовым ведомствам, не должны без особой надобности вмешиваться в оперативно-стратегические вопросы. Из исторического опыта многих войн и конфликтов известно, к каким катастрофическим последствиям приводило некомпетентное вмешательство в военные дела.

ГЛАВНОЕ В ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Отвлеченной, годной на все случаи жизни системы военного управления не может быть. Она создается для решения заранее заданных конкретных задач в определенных условиях. "Я утверждал и утверждаю, - говорил Адмирал Флота Советского Союза Н.Г. Кузнецов, - что всякая военная организация создается для войны и поэтому оперативные вопросы имеют главенствующее значение...".

Исходя из этого, суть нашего научного разговора состоит в том, чтобы с учетом новых оборонных задач и изменения характера будущих войн выработать предложения, что и как надо изменить в системе военного управления. Что же конкретно меняется и что нужно совершенствовать?

Прежде всего, мы видим, что все менее вероятной становится глобальная ядерная война и вообще крупномасштабная война. И не только из-за катастрофических последствий такой войны или вследствие того, что кто-то по произволу отменил такие войны. Просто изысканы другие коварные и довольно эффективные формы международного противоборства, когда оказывается возможным путем развязывания локальных войн, конфликтов, применения экономических, финансовых санкций, политико-дипломатического и информационно-психологического давления, различного рода подрывных действий последовательно подчинять и приводить к общему мировому порядку непокорные страны, не прибегая к большой войне.

В связи с этим возникают новые задачи по обеспечению оборонной безопасности и новые формы борьбы по противодействию этим угрозам. Однако, если основные формы теории и практики военной защиты государства разработаны и освоены сравнительно полно, то проблемы комплексного использования невоенных средств для отстаивания национальных интересов и противодействия новым формам борьбы на международной арене остаются недостаточно разработанными.

И, конечно, эти слабые места в национальной безопасности надо преодолевать, ибо в зависимости от того, как будут решаться задачи предотвращения войн, нейтрализации угроз политико-дипломатическими и другими невоенными мерами, будут зависеть характер и объем оборонных задач, состав и предназначение вооруженных сил. Казалось бы, чем успешнее решается первая часть задач, тем меньше должен быть акцент на военную силу. Но пока, как было в Афганистане или Чечне, все ложится на плечи солдата и офицера, а надлежащей координации применения средств невоенных в государственном масштабе как не было, так и нет. Главное, нет никакого спроса и ответственности за это.

Государственная система управления должна охватывать применение как военных, так и невоенных средств. Поскольку для ведения войны требуются мобилизация и максимальная концентрация всех духовных и материальных сил государства, то в наибольшей степени это достигается при единстве политического, государственного и военного руководства, где Государственный комитет обороны, компетенция которого относится ко всей стране, и Ставка Верховного Главнокомандования, возглавляющая все вооруженные структуры и формирования, объединяются главой государства - председателем Комитета обороны - Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. И понятие ВС должно охватывать все вооруженные формирования, а не только армию и флот.

По военной линии Ставка ВГК во время войны осуществляет стратегическое управление Вооруженными Силами через Генеральный штаб. Желательно, чтобы еще в мирное время министр обороны был вице-премьером правительства и первым заместителем ВГК. Как у первого заместителя ВГК у него и в мирное и военное время остается достаточно властных полномочий, и по отношению к Генштабу и другим органам военного управления.

Желательно более четко определить предназначение государственных органов не только в мирное, но и в военное время, чтобы в случае военных осложнений не заниматься импровизациями и перестройкой на ходу системы управления применительно к военному времени (как это было в 1941 г.). В частности, Совет безопасности, как уже отмечалось, в мирное время должен в более широком плане заниматься координацией решения задач национальной безопасности (экономической, экологической, информационной, духовной) и др. вопросами обеспечения безопасности страны невоенными средствами, а в военное время - составлять ядро аппарата Государственного комитета обороны. До сих пор слабым местом в системе военного управления была разрозненность действий различных военных ведомств (Пограничных, Внутренних, Железнодорожных войск, частей МЧС и других) при решении общих оборонных задач.

В связи с этим в одной из НИР и на заседании Научного совета Совета безопасности ставился вопрос о создании Главного управления руководства военной организацией. Нам представляется, что создание такого промежуточного органа между ВГК и силовыми ведомствами нецелесообразно. Ибо, будучи в стороне от стратегического планирования и задач, решаемых военной организацией, он не способен полноценно координировать деятельность силовых ведомств и может лишь усложнить управление.

Путь к решению этой проблемы установлен Указом президента РФ № 1058 от 10.09.2003 г., которым определено, что Генштаб ВС РФ является центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами, осуществляющим координацию деятельности всех силовых структур.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

С точки зрения нового характера вооруженной борьбы, принятая в настоящее время структура ВС, состоящая из трех видов ВС и таких родов ВС, как РВСН, ВДВ и Космические войска, представляется наиболее оптимальной. Но требуется дальнейшая более глубокая интеграция видов ВС.

Оперативное управление боевыми действиями всех видов ВС, выполняющих общие стратегические задачи, может осуществляться только по линии Ставка ВГК-МО-Генштаб-фронт. Например, только командующий войсками фронта, силами флота, имея все необходимые средства разведки и постоянно зная оперативную обстановку, может оперативно управлять боевым применением авиации в полосе фронта (флота).

В определенных кругах до сих пор ставится под сомнение целесообразность объединения ВВС и ПВО. Но и этот вопрос становится на свое место, если рассматривать его не из внутренних соображений того или иного вида ВС, а исходя из возросшей важности и сложности борьбы за господство в воздухе в современных условиях.

Поскольку особое значение и особенно в начале войны придается проведению воздушных операций и без них наступление сухопутных войск в некоторых армиях и не мыслится, в общей системе вооруженной борьбы решающее значение приобретают активные согласованные действия всех видов вооруженных сил по разгрому средств воздушного нападения противника. С учетом того, что эта задача становится главной и составляет основное содержание всех видов операций, это обстоятельство должно найти отражение и в новой оргструктуре Вооруженных Сил. В частности, округа (флоты) и армии должны иметь в своем непосредственном подчинении средства воздушно-космической обороны и осуществлять разгром противника в воздухе и на земле с привлечением всех имеющихся сил и средств, а не только войск ПВО. С ПВО ныне происходит та же трансформация, как в свое время с ПТО (противотанковой обороной), когда она из отдельного вида боевой деятельности превратилась в основную задачу общевойскового боя и операции. Такой же подход должен быть к ВМФ и другим видам ВС, имея в виду, что они будут совместно решать свои задачи.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

При нашей системе управления эта задача возложена на военные округа (фронты), которые выступают в роли оперативно-стратегических командований. Ввиду своей неосведомленности в последнее время некоторые политики, журналисты, не понимая существа дела, подняли тревогу по поводу того, что американцы создают интегрированные командования на ТВД, а мы все еще держимся за округа и опаздываем с этим нововведением. Но все дело в существенных различиях, в которых предстоит решать стратегические задачи американским и российским вооруженным силам.

Для территории США (кроме терроризма) нет серьезных военных угроз, и они еще в мирное время развертывают и базируют основные группировки ВС на удаленных ТВД, где для управления ими создаются соответствующие командования. Как и во время Второй мировой войны, ВГК, Комитету начальников штабов приходится заниматься в основном вопросами стратегического планирования, созданием необходимых группировок войск (сил) на ТВД, их снабжением, обеспечением и другими административными делами. Все оперативное управление войсками возложено на объединенные командования ВС.

Если бы, скажем, германские или японские войска высадились на территории США и подошли к Вашингтону, то американцы были бы вынуждены прибегнуть к совсем другой системе военного управления, как, примерно, было у нас, когда враг стоял под Москвой.

И в наше время основная задача российских ВС связана с обороной территории своей страны, и мы, насколько я понимаю, не собираемся развертывать группировки войск за тридевять земель. И наши оперативно-стратегические командования построены таким образом, чтобы они были способны объединить в своих руках силы и средства различных видов ВС и всех иных ведомств, предназначенных для действий на соответствующих стратегических направлениях. Во всяком случае в сложившихся российских условиях нет особой надобности создавать главкоматы направлений как промежуточное звено между Ставкой ВТК и фронтами.

Принятая в настоящее время система организации Сухопутных войск, на наш взгляд, оправдывает себя. Следовало бы, может, приглядеться к опыту Белоруссии по организации главкомата СВ и особенно территориальной обороны.

Для надежности системы военного управления важное значение имеет хорошо отлаженная система политического и гражданского контроля над военными ведомствами. Но, как показывает жизнь, формы и методы этого контроля надо совершенствовать таким образом, чтобы он не наносил ущерба их профессиональной деятельности, не превращался в самоцель и, по крайней мере, не доводился до абсурда.

По опыту прошлого, в том числе советского времени, непомерное вмешательство в систему военного правления порождало лишь безответственность, и управление ухудшалось. Уже в нашу "демократическую эпоху" в России Совет по оборонной и внешней политике в своем проекте военной реформы предложил ввести в российских Вооруженных Силах чрезвычайных уполномоченных президента во всех инстанциях от батальона и до стратегических органов управления. Видимо, гражданские "военспецы" готовили себе должности.

Любой контроль, доведенный до абсурда, излишняя подозрительность и недоверие к людям, занятым своим профессиональным делом, никогда к добру не приводят. Всякое управление и, тем более, военное не может функционировать эффективно без элементов доверия и взаимного уважения гражданских и военных структур. И с учетом всего изложенного формы его желательно совершенствовать, имея в виду при этом, что любой орган управления создается для решения определенных задач и на первом плане должны быть интересы выполнения этих задач, создание для этого благоприятных условий. А для того, чтобы создавать всякого рода помехи, существует противник. И в нормальной стране никто ему не должен помогать.

С этим связан и вопрос о "гражданизации" Министерства обороны, Генштаба и других силовых ведомств, который все чаще ставится в печати. Разнообразие форм и средств, используемых для обеспечения оборонной безопасности, безусловно, требует привлечения политологов, геополитиков, экономистов, юристов, экологов, дипломатов и других специалистов для квалифицированного решения специальных вопросов в государственных органах и соответствующих ведомствах.

Но этот процесс нежелательно превращать в кампанию по "гражданизации" силовых ведомств, а решать планомерно по мере естественной необходимости ротации таких кадров и их подготовки. Во всяком случае, чтобы не оказалось так, что во главе "профессиональной армии" будут стоять непрофессионалы.

РОЛЬ ШТАБОВ

Сегодня вновь поднимается вопрос о правомерности существования Генерального штаба и других штабов. Межрегиональным фондом информационных технологий издана брошюра члена Совета по внешней и оборонной политике В.В. Шлыкова "Нужен ли России Генеральный штаб?" Автор, по существу, приходит к выводу, что Генштаб в том понимании, как это изложено выше на основе опыта войны, теперь России не нужен.

В книге А.А. Кокошина эталоном штабов всех времен считается штаб Наполеона. "Бертье, - пишет Андрей Афанасьевич, - и его немногочисленные офицеры педантично, четко выполняли все установки Наполеона. Но они почти никогда не предлагали собственных вариантов действий. Это было свойственно многим генеральным штабам того времени...". Как это ни странно, но оказывается, что самое главное достоинство штабов - это их послушность, безынициативность и слепое исполнение приказов командира. Между прочим, согласно науке управления, важнейшим условием эффективности любой системы управления считается инициативность и активность любого сотрудника, участника процесса управления, А тут хотят превратить в пассивные, инертные организмы целые органы управления. Некоторые гражданские "военспецы" идут дальше и даже предлагают вообще все штабы лишить распорядительных и оперативных функций.

Система управления может быть эффективной только в том случае, если будет развиваться не только по вертикали, но и по горизонтали. Это означает, в частности, при соблюдении в целом принципа единоначалия, всемерное расширение фронта работы, предоставление существенно больших прав штабам, начальникам родов войск, служб. Они должны решать многие вопросы самостоятельно, согласуя их с общевойсковым штабом и между собой, так как при крайне ограниченном времени и быстром развитии событий командующий уже не в состоянии лично рассматривать и решать все важнейшие вопросы подготовки и ведения операции, как это было в прошлом.

В целом предложенные нами меры только в общей их совокупности могут дать ощутимые результаты по совершенствованию системы военного управления. С учетом всего сказанного очень важно заранее предвидеть изменения характера вооруженной борьбы, новые требования, предъявленные к системе управления, и с учетом именно этих объективных факторов, а не подспудных соображений определять оргструктуру, права и задачи органов управления. Необходимо решительно избавляться от негативных проявлений прошлого и максимально полно использовать современный положительный опыт, накопленный в России и вооруженных силах других стран. Очень важно не противопоставлять и не абсолютизировать ту или иную систему управления, не подгонять все и вся под натовские стандарты, а совершенствовать их с учетом взаимного опыта и перспектив развития характера вооруженной борьбы.

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 1/2005, стр. 17-22

О некоторых проблемах управления группировками войск (сил) на стратегических направлениях

Начальник управления ЦВСИ ГШ ВС РФ полковник Ю.Л. МАРЦЕНЮК ,

кандидат военных наук

Заместитель начальника управления ЦВСИ ГШ ВС РФ

полковник С. Г. ЧЕКИНОВ ,

доктор технических наук

ЧЕЛОВЕЧЕСТВО вступило в XXI век в сильно изменившихся геополитических условиях. В течение последних 10-15 лет произошло крушение биполярной системы международных отношений, позволявшей поддерживать определенный баланс сил и тем самым сохранять общую международную безопасность. Современный этап мирового развития характеризуется неожиданными, противоречивыми и взрывоопасными изменениями в международной обстановке, которые делают будущее менее предсказуемым.

Во внутригосударственных и международных отношениях все более активно проявляются две главные взаимоисключающие тенденции. Первая выражается в отходе от силовой политики, стремлении к развитию отношений доверия и сотрудничества в военно-политической области и упрочении на этой основе национально-государственной и международной безопасности. Вторая, противоположная тенденция заключается в расширении причин и поводов для использования военно-силовой политики. Ее подпитывает кризисный характер экономического развития большой группы государств мира, продолжающийся рост социального разрыва между развитыми экономическими государствами и странами с отсталой экономикой, а также наличие в этих странах политических режимов, предпочитающих решать экономические и политические внутренние и межгосударственные проблемы путем вооруженного насилия. В результате изменились подходы к разрешению международных проблем: вместо использования мирных средств под эгидой ООН - применение военной силы в интересах достижения политических и в значительной степени экономических целей.

Военная операция против Ирака, предпринятая американо-британской коалицией без санкции ООН (2003), и последующая оккупация этой страны ускорили формирование новой системы международных отношений. Стало очевидно, что значительная часть мирового сообщества уступает напору США, которые предпринимают энергичные шаги, направленные к радикальному переустройству мира по своему образцу. На повестку дня выносятся вопросы о формах глобального доминирования Соединенных Штатов, и в первую очередь об установлении американского контроля над основными углеводородными ресурсами и перестройке по сценарию Вашингтона исламского мира.

Развитие военно-политической и военно-стратегической обстановки в мире в первой четверти текущего столетия, вероятнее всего, будет определяться продолжающимися процессами глобализации и связанным с ними стремлением США упрочить свое положение как единственной сверхдержавы в однополюсном мире, а также, в противовес этому, попытками региональных центров силы уменьшить доминирующее влияние США на мировую политику.

Мировое сообщество оказалось перед лицом опасности, вызванной ростом региональной конфликтности, являющейся следствием столкновения жизненно важных интересов ведущих государств мира. В целях борьбы с этой опасностью ряд стран решил объединить свои усилия по противостоянию давлению США и ускорению процессов формирования региональных и субрегиональных организаций по безопасности. При этом многие государства еще не определили стратегическое направление и не сделали окончательный выбор в принадлежности к той или иной коалиции. На наш взгляд, изменение геополитической ситуации будет сопровождаться борьбой мировых центров силы за доступ к сырьевым и энергетическим ресурсам, что может привести к обострению существующих или возникновению новых региональных и локальных конфликтов и негативно отразиться на защите интересов Российской Федерации. При этом ведущие мировые державы будут продолжать активно поддерживать дезинтеграционные процессы в России и СНГ в целях недопущения возрождения под эгидой России межгосударственного объединения с единым оборонным и народно-хозяйственным комплексом.

В настоящее время угроза прямой военной агрессии против Российской Федерации маловероятна. Вместе с тем на постсоветском пространстве сохраняется опасность возникновения локальных войн и вооруженных конфликтов, в том числе в непосредственной близости от границ России. Но, рассматривая более отдаленную перспективу, следует иметь в виду, что многие развитые государства мира, оценивая темпы истощения природных ресурсов, прогнозируют существенный спад развития экономики уже через 15-20 лет. И именно на эти сроки ориентированы программы переоснащения их вооруженных сил. Цель одна - быть в готовности к обострению международной обстановки и борьбе за перераспределение ресурсов. А так как Россия обладает довольно значимыми запасами полезных ископаемых (нефть, газ и др.), велика вероятность того, что именно она может стать объектом крупномасштабной экспансии. Чтобы нейтрализовать подобные угрозы, необходимо иметь хорошо оснащенные, подготовленные и отвечающие современным требованиям Вооруженные Силы.

Следует однако признать, что в вопросах применения Вооруженных Сил имеется комплекс проблем, требующих серьезных научных проработок. Главной среди них остается проблема управления группировками войск (сил) на стратегических направлениях. Ее решение (как в теоретическом, так и в практическом плане) связано со значительными трудностями, которые прежде всего обусловлены недостаточной разработанностью (несмотря на значительное количество трудов по данной тематике) теории управления разновидовыми группировками войск (сил), сложностью самого объекта управления, разнообразием и динамичностью его внутренних и внешних связей, состава и функционального предназначения отдельных подсистем.

В соответствии с принятыми в настоящее время подходами к планированию применения войск в состав группировок на стратегических направлениях (СН) могут входить объединения Сухопутных войск, соединения (части) ВДВ, силы (войска) ВМФ, ВВС и воинские формирования других министерств и ведомств Российской Федерации. Особое значение в этой связи приобретает необходимость пересмотра взглядов на управление разновидовыми группировками войск (сил) в целях повышения эффективности их применения при решении оборонных задач, а также содействия в мирное время другим войскам Российской Федерации в выполнении возложенных на них задач. По нашему мнению, наращивать боевую мощь следует прежде всего не за счет количественного увеличения используемых сил и средств, а путем объединения усилий всех силовых структур и повышения качественных параметров вооружения и военной техники. Поэтому в настоящее время приоритетное значение приобретает адаптирование систем управления войсками и оружием к современным требованиям вооруженной борьбы и реалиям экономики нашего государства.

В границах СН военные действия на отдельных направлениях могут значительно отличаться как по характеру, так и по масштабам, что в зависимости от складывающейся обстановки потребует создания нескольких группировок войск (сил) оперативно-стратегического, оперативного и оперативно-тактического уровня, а также тактических групп. При этом их основу должны составлять соединения и части, наиболее приспособленные к ведению боевых действий на конкретном СН. Это предъявляет особые требования к организации управления ими.

В ходе проведения мероприятий оперативной подготовки (2000- 2004) был определен круг проблем в сфере организации управления, требующих незамедлительного решения: несоответствие организационно-штатных структур органов управления объему возлагаемых на них задач, в частности отсутствие в их составе специалистов видов и родов войск Вооруженных Сил, способных квалифицированно организовать планирование применения и управление подчиненными разновидовыми объединениями, соединениями, частями; необходимость поэтапного реформирования существующих систем управления, уточнение порядка подчиненности, что объективно потребует создания новых сопрягаемых систем боевого управления войсками (силами) различных видов Вооруженных Сил и соответствующей материальной базы; недостаточное развитие нормативно-правовой базы, определяющей порядок подчинения формирований других войск Российской Федерации командующим войсками военных округов в мирное и военное время.

Не способствует эффективности управления и то, что границы и районы ответственности военных округов, округов внутренних войск, время всеми войсками (силами) в своей зоне ответственности. Для этого управлению военного округа необходимо придать реальный статус оперативно-стратегического командования (ОСК), переформировав его в командование войск (сил) на СН, функционирующее как в мирное, так и военное время. Соответственно полномочия командующего войсками (силами) на СН должны быть расширены, что позволит сосредоточить в его руках ответственность за всю территорию стратегического направления. При этом, видимо, следует отказаться от традиционного деления военного округа на фронт и военный округ (на военное время), а в составе командования войск (сил) целесообразно уже в мирное время иметь управление (отдел, направление), на которое возложить вопросы организации и управления территориальной обороной в пределах всего СН. Такой подход особенно актуален в связи с необходимостью ведения в настоящее время борьбы со всякого рода проявлениями экстремизма и терроризма.

Командование войсками (силами) на СН в соответствии со складывающейся обстановкой формирует необходимую оперативную группировку войск (армейскую или корпусную), выделяя в ее состав силы и средства. С учетом большого пространственного размаха отдельных стратегических направлений таких группировок может быть две-три, а система управления командования войск (сил) на СН должна обеспечивать эффективное и бесперебойное руководство всеми этими группировками. Особенно это касается организации применения и управления объединенной группировкой авиации и войск ПВО. Суть проблемы заключается в том, чтобы как можно более рационально и эффективно применять ограниченные силы и средства авиации и ПВО, имеющиеся на стратегических направлениях.

Для успешной борьбы с сильным противником необходимо объединить усилия всех сил и средств (ударных, оборонительных, а также обеспечивающих), способных вести боевые действия в воздушном (воздушно-космическом) пространстве. Добиться этого можно только путем создания соответствующих организационных структур и систем управления. В соответствии с принятыми в настоящее время подходами при решении задач по локализации приграничных вооруженных конфликтов военными средствами, а также при угрозе развязывания крупномасштабной войны создается объединенная группировка авиации и войск ПВО на СН. Для достижения максимальной эффективности ее применения решением Генерального штаба одновременно с преобразованием военного округа во фронт формируется объединенное командование авиации и войск ПВО на СН. Однако проведенные исследования показали, что при практической реализации данного положения возникает довольно много проблем, требующих незамедлительного решения. Не вдаваясь в подробности (это тема отдельного разговора), отметим только следующее.

По нашему мнению, создание объединенного командования авиации и войск ПВО на СН одновременно с преобразованием военного округа во фронт может привести к определенным трудностям в управлении войсками (силами). Во-первых, объединенная группировка авиации и войск ПВО на СН и соответствующий орган управления ею должны функционировать в военном конфликте любого масштаба, в том числе и невысокой интенсивности, когда создание фронтового объединения нецелесообразно. Во-вторых, в самый ответственный и напряженный период перевода войск (сил) на военное время происходит существенная перестройка системы управления боевыми действиями в воздушной сфере, что может негативно сказаться на их эффективности.

Решить данную проблему возможно, на наш взгляд, в единой связке с созданием командования войск (сил) на СН, когда объединенное командование авиации и войск ПВО на СН будет функционировать как в мирное, так и в военное время, постоянно находясь в подчинении командующего войсками (силами) на СН (ОСК). При этом границы его ответственности уже в мирное время целесообразно расширить на глубину досягаемости средств, стоящих на вооружении, с учетом возможных задач, возлагаемых на фронт и другие оперативные группировки войск (сил) на СН. В мирное время объединенное командование авиации и войск ПВО должно, кроме того, в полном объеме отвечать за выполнение всех мероприятий по охране воздушного пространства в порядке, определенном Федеральным законом РФ «О государственной границе РФ». Только при реализации такого подхода объединенная группировка авиации и войск ПВО будет способна, на наш взгляд, без какой-либо существенной перестройки системы управления эффективно решать поставленные задачи в мирное и военное время, в конфликтах любого масштаба и интенсивности.

В статье затронуты лишь некоторые проблемы, связанные с организацией управления группировками войск (сил) на СН, но от их правильного решения, по нашему мнению, во многом будет зависеть ход и исход возможных военных действий в XXI веке. В настоящее время ведется работа по совершенствованию и оптимизации системы управления группировками войск (сил) на СН. Важно при этом избежать шаблона и излишней централизации, т.е. подходы к решению поставленных проблем должны быть едиными, но их практическую реализацию необходимо осуществлять дифференцированно, с учетом специфических особенностей каждого стратегического направления.

Военная Мысль. 2003. № 5. С. 6-8.

Там же. С. 5-6.

Военная Мысль. 2000. № 2, № 5; 2001. № 5. С. 2-6, 23-26.

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте